基于《世界城市状况报告》探析城市规划的发展趋势

联合国人居署旗舰报告的姐妹系列《世界城市状况报告》( 后简称《报告》) 系列从 2001 年出版以来,两年出本一期,至今已经出版六本。在 10 月 31日全球第一个世界城市日,这套系列的中文版出版。在这套城市研究的系列中,三处将城市规划作为章节专列,统观这三个部分
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摘要

  联合国人居署旗舰报告的姐妹系列《世界城市状况报告》( 后简称《报告》) 系列从 2001 年出版以来,两年出本一期,至今已经出版六本。在 10 月 31日全球第一个世界城市日,这套系列的中文版出版。在这套城市研究的系列中,三处将城市规划作为章节专列,统观这三个部分呈现出一种总体的递进结构,很好的呈现了国际城市规划的总体类型框架、重点、趋势①。首先,作为比较靠前的部分,《报告 2004/2005》中的“城市规划学问比较”提供了一个审视全球不同地区城市规划的框架,是一个宏观的整体分类图景; 而后,第六届世界城市论坛( WUF) 在南京举办,论坛同步推出的报告 2008/2009: 和谐城市》提出“面向和谐的城市规划”,指出不同于企业规划、不同于建设规划,城市规划的重点应是面向社会和谐的包容性规划; 最后,《报告2012 /2013》提出“城市规划再振兴”,将城市规划作为推动城市创新的核心,聚焦于城市规划的转型与趋势。这三部分总体上形成了清晰的前后联系的脉络,对于思考中国城市规划的转型有所帮助。

  1 框架: 全球城市规划的类型框架

  城市规划作为政府治理体系的一部分,深植于不同的体制和学问背景中,不同于技术的全球性,它具有强烈的地方特征。系列报告中这部分搭建了全球城市规划学问的整体框架,对不同国家规划学问特征也有明确的描述。这个部分的三个关键词是: 类型,特征,未来城市规划。

  1. 1 类型框架

  报告通过全球比较的视野和张力,形成了全球规划学问的整体框架。框架基于两种不同对全球城市规划学问进行分类: 一个是国家治理体制不同,二是发展阶段不同。首先,无论是在单一制国家( 如日本、中国和英国) ,在联邦制国家( 如印度、俄罗斯和美国) ,还是在欧盟( 两种兼有) 国家,都有规划。同时,各国的发展阶段也不同,有些国家处于从指令经济向市场经济转型,它们还在为能让市场经济有效运作的体制基础而奋斗,而其他一些国家,例如美国和欧盟国家,则已是成熟的市场社会了; 经济发展水平是另一个区别规划学问的标准,从贫穷低收入国家,到高收入国家和后工业社会。

  一般说来,贫穷国家的城镇化速度比较快,贫穷、空间扩张和环境问题相继出现; 而后工业国家,有成熟的城市系统,有限的农村土地,农业人口日益减少,这些国家的城市增长多是来自国内城市间的迁徙以及国外移民。对于成熟的城市系统而言,管理城市增长不是突出问题。不过,在这两种情况下,都应该重视社会问题,因为全球化、城市化使得几乎所有的城市中满是来自不同学问背景的人们,收入不平等的现象也日益突出。

  1. 2 各地区规划特征分述

  转型期国家的城市主要是指苏联( RSFSR) 城市,其面临的问题是: 中央集权的计划经济体系的中断; 城市发展问题上的决策分权; 住房和房地产的私有化; 以及民间社会和私营部门对地方决策的参与。苏联的中央机构曾经完成了 720 个未被严格实行的总体规划。苏联解体后,城市开始自主的制定规划,莫斯科制定了《莫斯科结构规划》的 1992年版和 1996 年版,标志着限制增长的政策的结束,在 20 世纪 90 年代莫斯科人口已经开始下降的背景下,确定了维持和保护城市现有规模的需要,并加强了注重城市复兴和更新的规划政策,以及城市经济从以工业为基础转向以服务业为导向的必要性,让城市更宜居,并向市场力量开放。

  对于中国的城市规划,报告编辑从自上而下的治理体系中找到一丝公民社会特征,从治理体系中截取了最基层的组织: 上海“街道委员会”,值得关注的是编辑将其定义为“两栖组织”: 一方面接受财政拨款进行城市服务,一方面还有招商任务。

  印度的城市规划学问特征,与中国相似的是在强有力的官僚机构,不同的是充满活力的公民社会,在这个双重背景下,印度城市规划存在巨大悖论。

  荷兰城市规划是通过大型城市开发项目完成的,开发由私人企业运行,通过这个过程本土的规划设计机构战胜了跨国机构,并对荷兰城市空间进行了最充分的研究,在全球化进程中创造出了荷兰的地方特征。

  在非洲,城市化增速很快,但城市管理者手中没有足够的资源可以实施制定的规划,规划制定本身也存在不切实际的标准或违背市场力量原则的行为。其中,南非的城市规划是个例外,规划行业尝试彻底改变。南非的规划学问也因此变得更具战略性的、参与性和整合性。南非每个城市地方当局都采用了法定的整体发展规划( IDPs,2000) ,整体发展规划与国际上的规划手法有着惊人的相似性,包 括 由 英 国 新 工 党 政 府 的 区 域 规 划 政 策( 1997) 、新西兰的整体规划性能监控、瑞士的整体区域政策、欧洲联盟( EU) 的综合区规划、及由联合国发展计划署( UNDP) 推动的多部门投资规划。其特征是“对转型关注,对确保国家在更公平的生活环境中的作用的关注,与新自由主义对效率和城市竞争力的关注相吻合”.

  拉美城市规划特征是采用战略规划、锐化其中的战略重点、并予以实施。报告中的最佳实践案例是智利首都圣地亚哥,圣地亚哥先后制定了三个战略规划重点,每个都在两到三年内实施,这些实施的战略重点有: 一是通往城市中心的便利性,设置步行专用道、小型广场以及有顶拱廊; 二是系统的开发工业地区,将其限定在中等规模,改善街道服务网络,增加街边停车设施及大型车辆的装卸空间; 三是成立街道一级公私合作的开发企业。

  英国是强中央弱地方的传统单一制国家,20 世纪 90 年代后开始逐步分权地方,采用了区域议事厅和地方发展局、地方代表大会等方式。结果是竞争激烈的城市营销取代了本来设想的城市合作,既然城市不能主动“合作”,只有中央进行“协调”,由此带来“中央政府对下一级国家政府有效处理自身事务的能力根深蒂固的不信任”,这种进退两难的局面目前还没有在英国得到解决。

  美国城市规划的特征是将规划从约束市场力量的工具( 例如通过区划) ,转变为旨在通过市场来促进经济发展的企业型规划。美国企业型规划最极端的例子就是在郊区的边缘城市中新城市主义的胜利,现已被联邦政府采纳。美国规划从自上而下的“区划”,走向由市场成功带动的“新城市主义”和“精明增长”.欧盟在 1999 年制定了《欧洲空间发展远景》( ESDP) 建议打造一个欧洲范围的统筹政策框架,它的关键词是平衡、整合、可持续、合作和伙伴关系。

  在规划对象方面,ESDP 是跨部门的空间引导方针,大力提倡多标量规划方法。在实施层面提倡权力下放,ESDP 认为决定的权力应该移交给能够在实现整体欧盟政策目标中起作用的、尽可能低的层级。

  1. 3 未来城市规划

  未来城市规划表现出两个重要趋势: 一是作为创新实践的规划转型,二是包容性规划的回归。在这两个重要趋势中,规划范畴扩大、规划尺度多样、规划作为治理的本质等内容都在出现,新的方法和制度都还在建立之中。

  一是作为创新实践的城市规划: 规划如何扬长避短,不是仅仅束缚市场力量,而是面对不断变化的社会,并将这种方法制度化,是规划最大的挑战。

  二是包容的城市规划: 规划靠的不是“勾引”投资者,而是通过爱护和改善自己的资产基础,这些重要的地方资产包括七个方面: 人力资产、社会资产、学问资产、常识资产、环境资产、自然资产、建成环境。规划应将满足全球资本愿望和需求为着眼点的政策,与基于本区域居民需要的政策进行平衡。

  三是城市规划范畴扩大: 中国规划教育来源于建筑学和工程学,城市规划只负责城市建设的某些物质方面,而基础设施、经济规划和环境规划则分别隶属于不同的管理部门,彼此分离。在北美和( 现在也包括) 英国,毕业于大的规划院校的规划者,都受过城市发展四个方面-空间、环境、社会学问和经济-的教育,因而能够与领域内外的专家有效沟通。例如,加拿大目前加大力度关注城市可持续性,加拿大规划师将他们的工作定义为社区规划,在这项工作中特别关注社会关系、人的尺度、人类居区的历史传承、公共决策的社会参与等问题。有了可持续发展模式,城市会变得更宜居,而规划教育和官方规划实践的两方面必须要有根本的变化。

  四是规划尺度扩大和多样: 从报告关注的“上海街道委员会”这类基层社会空间单元,到五六百万到三千五百万人口的“多中心大都市地区”,形成了多层次的规划尺度体系。未来的规划师将在完全不同的位置发挥自己的价值。

  五是城市规划的治理本质: 城市规划是合作性实践,是城市治理体系的一部分。治理应从自上而下的管理角度,转向形成社会网络,组织起多种多样的城市表演者,每个集体的成员从不同的价值观和视角来表达观点。

  2 趋势一: 面向包容的城市规划

  接着上个部分,跨越了规划学问的地区间差异,这个部分提出的面向和谐的规划导向是规划核心与本质的内容。而对于很多中国规划师,这却是比较陌生或者被认为空洞的内容。“面向和谐城市的规划”部分的 5 个关键词是: 包容性,社会资本,缝合,城乡差异,城市群治理。

  2. 1 包容性规划

  规划首先是保护和倡导城市多样性和包容性,规划直面城市贫困,而不是“大扫除”.这个过程需要树立包容的理念、需要工具和方法、需要制度保障、需要资金。规划还需要关注城市的宜居性和便利性,波哥大长 17km 的“阿拉米达波韦尼尔林荫步道”使得城市自行车步行率从 0. 4% 提高到大约4% .北欧推动了“与女性一起规划”的计划,鼓励女性更多的介入政府和规划机构,在法国、挪威、伦敦、意大利各省、蒙特利尔、芬兰都有相应法律规定和财政预算来保证女性参加到规划机构和决策中。在孟买、墨西哥和东京、维也纳则是为女性的安全和便利进行了特别的空间和设施的规划,如增加了专为女性的车厢。

  2. 2 社会资本规划

  社会资本是国际社会公认的一种重要资产形式,在降低个人和社区脆弱性中发挥着重要作用,社会资本是以社会生活网络、规范和诚信为特征,它能够使一个群体、一个社区、一个城市或者一个国家为了一个共同目标积聚起能量。从本质上讲,社 会 资 本 是 群 体 和 社 会 的 一 个 粘 合 体( Narayan1999,Putnam2000,Woolcock2005) .规划调控的三大支柱内容之一就是社会资本( 另两个是财务资本和人力资本) ,规划如何加强社会资本是规划的重要视角。研究表明,总体上大都市人的社会资本水平较低,大都市居民不如小城镇的居民愿意参加公开会议、参与社区组织、请愿书、志愿服务、开展社区项目,部分原因是大都市居民频繁的变迁所致。大都市人过多的拥有了用脚投票的权利之后,社区网络削弱了。但同时,大都市的人通过社区以外的其他途径获得社会资本。

  2. 3 缝合的规划

  大城市、大都市区、全球城市都是巨大财富和城市贫困共存的土壤。城市管理者和规划者必须正视并承认城市贫困的存在,并通过稳定的长期政策和不断的制度创新两个方面同时进行,才能不断推动城市和谐包容发展。政策和规划要有效的实施,需要专门的法律支撑公共事务决策的透明度与公共参与。同时,政府部门中需要具有技术专长的人,如工程师、规划师、建筑师、社会调查员、会计师、项目管理经理等各种专业人士。实施后还需要长效的监测和评估机制。

  对于北京奥林匹克运动会和上海世博会这样的大事件,国内学者比较关注对城市发展方面的正影响,《报告》的视角多关注于其对地段原住民和周边局民等直接利益人的负影响。报告指出大型学问活动建造设施有时候会导致下层社区的搬迁( 塞尔维亚1992,上海 2010) ,大型政治活动( 马尼拉 1976,首尔1985) 或大型体育赛事,比如奥林匹克运动会、足球国际足联世界杯、足球联赛和其他地区赛事,为了给设施建设腾出空间而强制驱逐贫民区和非正式居民点的贫民( 北京2008,新德里 2010,温哥华 2010) ,还会导致无家可归者的移置( 大阪 2002,首尔 2002) .上海世博会规划从一开始就提出将“人和---人与人的和谐”

  作为三大和谐的第一位,对园区内还可以用的老公房进行修缮,对质量差的棚户区实施搬迁,在不远的地方集中建立新的公共交通导向居住区,对质量好的新建商品房小区予以保留,这种精细分类处理方式对社会和谐有巨大贡献,虽然这些使得园区边界变得很复杂,但是这些通过规划技术还是可以补救的[3][4].会后对这些地区进行再次评估,由于会后投入城市运营的园区提供了大量的公共空间和设施,周边住区升值很快,动迁基地的居民也对居住条件改善的满意度很高。在这个规划中,体现出社会和谐导向的规划。

  2. 4 弥合城乡差距的规划

  对城乡的认识从传统的二元论转变到理解“城乡流”: 人流,资金流,信息流,自然资源废品和污染流。造成城乡二元论的根源是人为的、不公平的城乡流。对城乡的规划干预存在三个视角: 乡村视角,城市视角,区域视角。乡村视角着力于局部独立的行动。城市视角的行动局限在协调城乡关系,而“协调”是主体的要求,不是城与乡主动的行为,结果演变成城市对乡村的掠夺。区域视角是对各种流进行城乡统筹干预,强调城乡之间制度差异和产业政策分离导致的空白处进行工作,工作方法是战略性的而不是综合性的,战略重点位于一些能够增进城乡联系的关键性接口上: 人口的流动,农业生产、产品公平供给,自然资源与废弃物的公平流动。区域视角的规划干预的重点是促进流动在公平基础上进行,而不是倾向服务城市的。

  2. 5 大都市区的规划

  实证数据表明大都市区有两大特征: 一是全球城市空间在密度和占地面积上都在持续增长,二是都市地理不存在清晰结构,相互叠合、边缘不清晰。

  这两个特征造成法定与行政概念都不适用大都市区域的界定,因此大都市区治理的挑战是管辖权的协调: 一种是垂直的协调,一种的扁平的协调。垂直协调的问题主要出现在那些正在开展广泛分权的国家,政府间的联系还处于不稳定状态,如在印度首都新德里,中央政府对新德里首都特区政府管理实务的直接干预是这个大都市治理最大的问题。

  在垂直和扁平两种管辖区协调下,全球存在四种大都市的治理模式: 第一种是碎片模式,美国多是这种模式; 第二种是混合模式,比较接近中国市域范围内中心城区对县的治理职能,许多地区组成一个大都市地区的治理结构,一些职能划归高一级管理,其他职能保留在地方; 第三种是集权式,都市区地方的大部分重要职能( 包括城市规划) 都受到中央政府的控制,如胡志明市和哈瓦那; 第四种是综合模式,地方政府在大都市区域有着相当大的职能权利,赫尔辛基、阿比让、开普敦都采用这种模式。大都市区治理和规划的保证取决于四点: 1 合法性制度; 2 有效的领导力; 3 城市间的共识和协调;4 有效的财政体系。

  3 趋势二: 面向创新和繁荣的城市规划

  《报告 2012/2013》提出创新是城市最重要的任务,创新使城市由“生产中心”变成“常识中心”,只有创新才推动城市实现繁荣②。大家在近年从事创意城市的研究,越发意识到,与“创意城市”、“创意阶层”和“城市竞争”关联而倍受盛赞的“创意”是远远不够的,它通常是商业和经济精英的小众利益,无法整合多维度的繁荣,特别是公平的发展和环境永续性。创新应被视为是一个更广泛的概念,与规划、经济、社会包容、环境、学问和本地特性的创造性方法有关,引入常识、产品、过程和项目,改变经营或使用资源的方式,甚至社会的态度和喜好[6].

  创新是所有经济过程的核心并促进常识生成和信息流动。技术本质的创新增加了价值并帮助改变城市空间,制度创新则是技术创新的必要保证,往往相伴发生,有五个主要的因素推动城市创新: 创新型城市管理,创业能力,艺术和学问的推动力,产业集群的出现以及研发( R&D) ( 联合国人居署地方专家调查结果) .报告中提到了一批亚洲创新型城市如新加坡、印度的海德拉巴( Hyderabad) 和班加罗尔( Bangalore) 、中国的深圳和重庆、土耳其的加齐安泰普( Gaziantep) 和菲律宾的宿务岛( Cebu) .

  《报告 2012/2013》将规划与设计的创新作为推动城市创新、持续城市繁荣的核心途径。现代城市规划多关注空间设计,没能将贫困人口融入城市的社会经济,也无法阻止环境的破坏,还对交通和城市机动性方面的严重缺陷负有责任。从二十世纪80 年代以来,现代城市规划的缺憾引发了激烈的变革,城市规划努力试图走出综合性规划、自上而下的决策过程、规制范围过大的怪圈,并采用了“战略规划”和“行动规划( GTD) ”等更加实用主义、渐进式的方法。然而,许多“战略规划”“行动规划”因为过多企业家视角,仅仅关注城市经济繁荣,以超尺度的建筑设计和大型开发为主要手段,忽略了繁荣其他的维度,使得短暂的繁荣不可持续。联合国人居署将这种城镇化模式称之为“二十世纪的全球标准城市化模式”( GS20C) ( Buhigas,2012) ,这是由土地投机和房地产利益所驱动,它迎合了个人主义、消费主义、新价值观和生活方式,过度移动性以及公共空间的过度私人化。

  基于此,联合国人居署提出了建立于新价值体系之上的城市规划再振兴的概念,通过重新定位和重建信心,使城市规划处于“繁荣之轮”的核心“轮毂”位置,达到五辅同固。

  重新定位: 城市规划要想发挥更强有力的作用,必须重新定位。城市规划不应该仅仅是一项技术工具,它应该位处城市权力的核心。规划推动城市在生活质量、社会互动、学问特征和社会价值等公共领域、集体维度和非物质维度的价值和影响力。同时,作为利益和愿景的集体协议,城市规划无法超越其所代表的价值观和其所依存的治理机制。

  信心重建: 让公众相信城市规划可以代表、平衡所有人的利益,并且公众利益和集体利益在任何时候应该超越既得利益群体或者说权贵群体的特殊利益。

  五辅同固: 平衡推动城市繁荣的五个维度,具体的方法有: 推动共有共享,提供公共物品,将人口密度增加到可持续的水平,鼓励社会多样性和土地混合使用: 谋划多模式的交通策略,规划內填式开发和有序扩张,促进宜居的公共空间和有活力的街道。

  针对以上的每个内容,报告都相应的提出了城市最佳实践案例,这些案例有大规模的,也有针灸式的小规模项目。最大规模的案例就是 2012 年伦敦奥林匹克公园和 2010 上海世博园区,两者都是内填式开发,伦敦奥林匹克公园建造于伦敦东部一块棕地斯特拉特福德,上海世博园区位于黄浦江两岸的棕地,两者都以公共交通作为主导,并且都在规划之初对后续利用进行了充分的考虑,地段后续发展融入城市,市民共享繁荣,而不是变成繁荣孤岛。

  针灸式的小规模案例是在秘鲁首都利马 ( Lima,Peru) ,规划采用了一条露天公共梯道连接一个非正式住区一路下坡通到市中心,这个微小的点就使这个住区的名字从令人恐怖的沙漠( Quick Sands) 变成了希翼地带( The Belt of Hope) .在开普敦实施( Cape Town) “庄严场所计划”( Dignified PlacesProgram) 后,超过 40 个项目为不同地区带来了尊严、美观和完善的功能,更加健康、更少污染。在波哥大( Bogotá) 通过诸如多模式交通、社会基础设施、高质量的公共场所等各种公共物品,使贫困人口和中等收入邻里得以更好地共享繁荣所带来的收益。

  反之,对公共物品建立起围墙或限制其可获取性,将公共投资集中于少数精挑细选的区域,或者信息孤立,将此类公共产品起到限制获取及私有化控制,这些公共物品( 好的城市广场、图书馆) 等成了繁荣的孤岛。

  4 结语

  规划是一种“合作性实践过程”,其中,城市研究究其增强“规划科学性”,规划研究是渐进式的建立合理合法的规划制度。经过十年爆发式增长,中国城市规划终于与世界站在同一平台,探索中国城市规划的未来。

  放置于中国国家新型城镇化背景中,中国规划面临三个转变,从企业型规划回归政策性规划( 规划导向) ,从规划建设到规划管制( 规划内容) ,从规划发展到规划和谐( 规划目标) .这种趋势将更加凸显规划的本质,其社会性,公正性,多元性,平衡性将会综合的呈现在现在较为单一的规划体系中。

  至此,中国城市规划将为世界城市规划提供思想与理论,而不仅仅是案例库。于外,将中国城市规划置于全球视野中审视,于内,城市规划献计于中国的城市发展。

  【参考文献

  [1] UN-HABITAT,STATE OF THE WORLD'S CITIES 2004/2005[M],Earthscan,2004: 159 -182.

  [2] UN-HABITAT,STATE OF THE WORLD'S CITIES 2008/2009[M],Earthscan,2008: 184 -226.

  [3]吴志强,冯凡。 2010 上海世博会规划同济国际联合体方案构思解读[J]. 城市规划汇刊,2005( 5) : 8 -19.

  [4]Deng Xueyuan,Preservation and Reuse of Industrial Heritage---The Case of the World Expo Park 2010 Shanghai China[C],in6th International Symposium on Asia Pacific Architecture,2005( 06) : 156 -17.

  [5] UN-HABITAT,STATE OF THE WORLD'S CITIES 2012/2013[M],Earthscan,2012: 123 -145.

  [6]吴志强,仇勇懿。 城市创意氛围的比较分析 以上海,嘉兴等地为例[J]. 时代建筑,2010( 6) : 20 -24.

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